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行政程序法离我们并不远

时间:2019-08-23 20:04:19 来源:互联网 阅读:0次

从《行政诉讼法》《国家赔偿法》《行政处罚法》《行政许可法》,到正在讨论的《行政强制法》,几乎每一部行政法律的起草和出台的过程中,都少不了应松年教授的身影。然而,让应松年教授难以释怀的是,中国至今没有一部自己的《行政程序法》。为此,他把呼吁制定《行政程序法》作为自己此生的期望。

2008年4月,《湖南行政程序规定》通过。这让应松年教授在湖南的先行创举中,看到了全国行政程序立法的曙光。

《湖南行政程序规定》实施近三年后的2011年6月9日,应松年教授结合湖南行政程序规范的变革,就统一行政程序立法等相关重大问题,接受了本刊记者的专访。

行政程序法是政府做事的程序底线

记者:从2008年《湖南行政程序规定》出台,转眼间已经三年,依法行政已经在三湘大地落地生根,并开出了炫丽的花朵。回首规定的出台过程,这是与您和时任湖南省高级法院院长、现任法院 副院长以及其他几位专家的努力分不开的。现在回过头来看,选择在湖南进行行政程序立法的尝试是否体现了你们当初的设想?

应松年:其实在推动湖南行政程序立法的时候,我们事先并没有一个明确的设想。从历史发展的角度来看,湖南率先实行程序法治是有客观必然性的。

当时我们对政府的一些重要的行政行为已经制定了程序,比如对行政处罚制定了《行政处罚法》,对行政许可制定了《行政许可法》,处罚程序和许可程序就都有了。而且,对程序的重视还体现在各个法律和行政法规中。这些都让我们认为,行政程序立法的时机已经成熟。

为推动行政程序立法,我们也先后起草了若干个《行政程序法(专家意见稿)》,但是始终感觉到 书卷气 过浓,学术性比较强。我们也意识到,中国幅员辽阔,各地情况差异很大,发展也不平衡,要制定统一的《行政程序法》极为困难。我们转变了思路,看可不可以先由地方作出探索,积累经验,再搞统一立法。于是,我们将目光转向了地方,先后在一些地方作了调查。

恰逢这时,2006年, 同志调任湖南担任省长。 依法治省 的愿望与程序立法地方先行尝试的思路完美的结合,就有了后来湖南的程序革命。

湖南在行政程序改革方面的尝试,给全国其他地方的行政程序改革提供了可供借鉴的经验。到目前为止,山东省、广东省汕头市、四川省凉山彝族自治州等省市的程序立法都已经陆续启动,同时,还有一些地方正处在研究起草过程中。

记者:您刚才说过,我们国家目前已经有了《行政许可法》《行政处罚法》《行政复议法》等多部包涵程序规定的法律,为什么还需要一部统一的《行政程序法》?

应松年:行政程序是行政机关实施所有行政行为时要遵循的程序规则。一项一项的行政程序当然是必要的,比如行政许可的程序、行政处罚的程序,将来还会有行政强制的程序等等。但是,你不可能穷尽所有的行政程序,把一个一个的行政程序都立法。而且,有些行政程序是用不着单独立法的,比如税收征收的程序,这个程序已经在税收征收管理法中规定了。再比如说,我们现在又提出来一个重大行政决策的程序,这也要通过立法规定。对行政机关的行为一个一个进行程序立法是没有完的。

还有,你有没有一个带有共性的所有行政程序都必须遵循的底线。没有公正的程序,就没有公正的执法。要做到程序公平、程序正义,它必须有一个底线,这是任何一级政府在做任何事情的时候基本的程序要求,否则的话就麻烦了。比如说,所有的行政程序涉及老百姓重大权利的一定要公开。这是不能违背的。《行政程序法》的作用正体现于此。

行政程序法实际上是约束政府自己的

记者:自《湖南行政程序规定》实施以来,您在时刻关注着这部地方政府规章的实施状况。从目前您了解的情况来看,您对湖南的规定的实施情况有怎样的评价?

应松年:我对《湖南行政程序规定》的实施情况总体上还是感到乐观的,有一些制度确实落实得很不错。比如说,上次我参加一个学术会议,主办方邀请了几个省的法制办的负责人来谈红头文件。个问题就问,你们对自己省里的红头文件是否心中有数,红头文件有多少?大部分都回答不上来。只有湖南给出了一个明确的数字。

为什么呢?因为湖南的行政程序中规定了两个基本制度,个叫 三统一制度 。所有行政机关制定的规范性文件必须统一登记、统一编号、统一发布。第二个制度规定,有的文件试行的,也就是临时性文件的期限为两年。一般规范性文件有效期长为5年。5年以后,重新登记。不登记,自动作废。

这样一来,就要求行政机关必须对手头所有的红头文件进行清理,清理完了以后都到政府法制办登记。经过重新登记再公布的红头文件,不但从形式上数量锐减,而且在登记的过程中红头文件的内容经过合法性审查后,质量也提高了。

当然,《湖南行政程序规定》在实施过程中也存在一些问题。一些地方政府或者政府部门在落实程序规定的时候,有时候会产生某些选择性。当行政机关发现其中的一个的程序执行起来 合胃口 ,就会一直使用。

记者:这种在落实程序规定上的选择是什么原因造成的呢?能不能有效避免?

应松年: 同志曾经讲过一句话:法律是约束自己的。也就是说,行政程序法实际上是在约束行政机关自己的。这也是行政程序法的核心问题。它要求行政机关按照程序办事,不能主观随意。用惯了主观随意性的官员们就不喜欢这种约束。如果是一个有法制观念或者明智的领导,应该知道,你的下属完全按照法律规定的程序办事,就基本上不会出什么错。你多省事,多省心。所以明智的领导为了把本地方本部门的工作做好,应该欢迎程序,欢迎程序法。

这个问题的解决更多地在思想观念的转变上。在一些官员的头脑中,还保留着随意性要比程序好的这种陈旧的思想观念,认为程序多了,就降低了办事效率。实际上,很多行政程序一旦规定了以后,在实践中能够使我们许多杂乱的事情能够得到处理。按照行政程序办事,是提高效率,不是降低效率。

行政程序法不能 缺席 社会主义法律体系

记者:湖南的规定,毕竟是一部政府规章,从法律效力等级来说较低。您认为,应当通过什么手段来保证这个规定的实施?一旦发生民告官的案件,从行政审判来讲,法院是否会将湖南省的行政程序规定作为审判的法律依据,为什么?

应松年:我们现在一直在呼吁早日制定一部全国性的行政程序法。因为它效力等级高,全国所有的行政机关都要依法遵守。如果你要不遵守,侵犯了公民的权利,就可以提起诉讼,这样,行政机关就有责任和压力,它对政府的规范的力量就要强得多。湖南进行程序改革试点,用的是政府规章,从效力上来讲,确实比较低。而法院在审理民告官案件中,依据的是法律和法规,规章只能起到参照的作用。但是,参照并不等于不理睬,对符合法律、行政法规的规章,法院应当参照审理。到目前为止,我还没有听说湖南有起诉涉及行政程序规定的案例。我想这可能是湖南尚未发生这一类案例。同时,程序规定主要是规范政府工作人员的行为,其效果主要体现在政府工作人员能依规定办事。

应当指出的是: 法治湖南 的步伐一直没有停止。继《湖南行政程序规定》之后,湖南又出台了《湖南省规范行政裁量权办法》和《湖南政府服务规定》。首先规范政府程序行为,然后以此为突破口,搞服务型政府。这很好地体现了湖南的领导同志建设 法治湖南 的思路。 法律至上 的精神在湖南得到了很好的体现。

记者:国家立法有一个基本规划。在2011年的全国 两会 上,全国人大常委会委员长吴邦国宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成。但是其中依然没有《行政程序法》。行政程序立法的前景似乎一下子暗淡起来。您怎么看?

应松年:我们应当注意,吴邦国委员长在报告中指出 社会主义法律体系已经形成 后又说: 但是我们将来的立法工作还要继续进行,不能停止。既有修改旧法的任务,还有制定新法的任务。 所以说, 社会主义法律体系已经形成 并不妨碍行政程序法的制定。我们目前正在制定的《行政强制法》就充分说明了这一点。

行政程序法离我们并不远

记者:有学者曾经表达过这样一种观点:一部制定得良好的行政程序法,胜过一百部甚至无数的实体法。由此可见,行政程序立法的重要程度。您对中国的行政程序立法的出台有没有什么具体的思路或者设想?

应松年: 学界早有过一个设想,能否先搞一个行政法规,后来感觉到时机并不成熟,转而另辟蹊径。

在一次国际学术研讨会上,日本有一位学者说,对于行政程序的规定,因为是约束行政机关自身的,所以行政机关天生有一种抵制情绪。这话不是没有道理,行政程序是捆绑行政机关自己的。所以必须首先让行政官员转变思想,认为捆绑我是为了我好。这种转变需要一个过程。

在这个过程中,我们认为,先有各项重要行政行为的程序,然后再有法典化的地方行政程序规定,从分散到集中,从地方到中央,逐步向全国性的行政程序立法靠近。这也许是中国行政程序立法的现实路径。

记者:既然中国的行政程序立法的道路还很曲折,但是,一点一滴的推动也是必不可少的。在您看来,为了中国行政程序法的早日出台,亟待做的工作有哪些?

应松年:目前,我们还在进一步推动各个地方的立法。在使立法不断完善的基础上,总结经验,为行政程序法作准备。

从中央层面上来讲,行政行为的各个类型,比如说行政强制法通过后,我们就会有一个强制的程序,其他的虽然各个部门的不是具有强制处罚共同性的,各个部门自己在立法的时候,为了达到某一个目标,比如税收征收、土地征收都要有程序。这次国务院搞的国有土地上房屋征收和补偿的有关程序就相当好。如何征收如何补偿这就是程序问题。这样的话各个部门的程序越来越升华,大家都会有一个共同感觉:我们需要一个总的东西。行政程序法是迟早的问题,不过是个时间问题。

从总体上来看,行政程序的发展还是在进步的。我在搞行政诉讼法的时候,查过我们国家有关行政程序的规定,很少很少。那时候,脑子里还没有行政程序的基本理念。现在看看,各个部门制定规范的时候,都有很多程序规定,比如多长时间你要完成? 0天?20天?还有必须公开,必须听证,必须写收据,等等。

让人感到十分欣慰的是,现在政府机关的程序观念正在不断增长中。当官员的思想观念得到彻底转变的时候,也就是程序立法的时机完全成熟的时候。从这个角度讲,在行政程序上,一个全国性的行政程序法的出台离我们并不遥远。

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